Alessandro Cioffi – Professore ordinario di Diritto amministrativo, Università degli studi del Molise -(alessandro.cioffi@unimol.it)
SOMMARIO
1. Premessa: un libro indovinato.
2. Impostazione di metodo e cenni a teorie diverse: il punto di vista dell’ordinamento generale e dell’ordinamento particolare.
3. La teoria della norma interna.
4. Significato della norma interna e conferme della teoria nel diritto positivo.
5. Norma interna, istituzione e creazione del diritto.
Da una recensione a un bellissimo libro sulla norma interna viene fuori una riflessione sull’ordinamento giuridico e sull’autonomia dell’amministrazione. La norma interna, infatti, pone all’interprete un problema fondamentale: se sia ordinamento giuridico quel che l’amministrazione produce con la sua parte più intima, la norma interna. Il saggio segue il filo del libro e la sua tesi principale: la norma interna – scrive Massimo Occhiena – è una “non norma” e ha una sua “teologia negativa”; il che apre a nuove possibilità: la norma interna ha una sua dimensione giuridica e Fabrizio Fracchia dimostra che la norma interna è espressione di organizzazione, derivante da un particolare ordinamento. Ne trae una peculiare forza ordinante, una sua rilevanza giuridica. Difatti, la norma interna finisce per condizionare la valutazione dell’interesse pubblico, l’eccesso di potere, e, in fondo l’autonomia organizzativa dell’amministrazione, e così assume un preciso senso giuridico: quel che la norma interna dice è il significato del pubblico interesse, in un settore o in un caso concreto. La norma interna, dunque, come espressione di un particolare ordinamento, esprime una “sua struttura semantica” e assegna all’interesse un “suo” significato, inconfondibile. Da questo risultato importante il saggio tenta di fare un passo in più: quel significato, visto nella teoria generale, è un significato inconfondibile e non è interno, è effetto giuridico, è già diritto, perché deriva dall’amministrazione, intesa come istituzione-ordinamento: e può generare diritto, secondo l’equazione di Santi Romano, per cui ad ogni istituzione corrisponde un ordinamento giuridico. Questo risultato sembra ben visibile anche nel diritto positivo: in fondo, la norma interna non è forse insita nella legge n. 241 del 1990, nella formula “secondo i rispettivi ordinamenti”, che tante volte in essa si ripete?
It’s an essay on soft law. It focuses about the main side of soft law: the internal rule, «la norma interna». The internal rule is issued by the Administration itself. Is the internal rule relevant and is it a part of the legal system or not? For example, in case of violation of an internal rule, can we think of a breach of the Law? Can we think of a legal tort? The essay attempts to give an answer. The basic idea is that the internal rule is not a rule of Law, but it’s something pertaining to the inner nature of public Administration in itself. Something belonging to the public interest itself. So it can exert influence upon discretionary power of Administration, in making public choices upon interests. It can bind the power and make void the administrative discretionary choice, under the model of détournement de pouvoir («eccesso di potere»). In this perspective, the internal rule is an intrinsic part of the legal order, a part of the Law, even if it’s not a rule of law. Being the inner and real expression of administrative organization, internal rules can give the best choice and the best idea of what public interest is in action.
